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基于海绵城市建设背景下的规划管理思考

晏平   广州市常邦旅游规划设计有限公司   广东广州  510000

摘要:海绵城市作为雨洪资源管理的重要手段,为解决城市水问题提供了新的途径。海绵城市规划作为国家强制要求编制的指导海绵城市建设的规划,由于缺乏系统的政策与法规,呈现规划编制内容层次不齐、实施难度大、管理工作脱节的情况。因此,对于海绵城市规划法定化的路径以及与现行规划管理体系的结合的探索意义重大。通过对海绵城市建设及政策的梳理,分析海绵城市规划管理层面存在的问题,并提出解决建议与策略。

关键词:海绵城市;  规划管理;  法定化

1.     海绵城市的概念和内涵

《海绵城市建设技术指南》中提出,海绵城市是指城市像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”加以利用。

广义的海绵城市是以城市水系统为主要切入点,通过人工和自然的结合、生态措施与工程措施的结合、地上与地下的结合,并辅以相应的管理措施,恢复城市“海绵体”,全面改善人居环境的城市发展方式。狭义的海绵城市以低影响开发为技术核心,以城市雨水径流管控为目标,实现城市

随着海绵城市建设的持续推进,全国普遍采用广义的海绵城市建设方法,强调以雨水综合管控为出发点的城市建设理念,统筹解决水安全、水资源、水环境、水生态等水系统问题,是“城市修补、生态修复”城市双修的主要内容,着重改善自然与人居环境,有效提高新型城镇化质量。




海绵城市内容示意图

2.     海绵城市建设概述

2.1   海绵城市的建设实践

我国海绵城市建设“时间表”已经明确且“只能往前,不可能往后”,全国各地正如火如荼的开展海绵城市规划的编制,积极推进海绵城市建设。201412月,财政部、住房城乡建设部、水利部联合启动海绵城市建设试点工作,中央财政给予专项资金补助,同时也设定了严格的绩效考核机制。2015 120日,财政部等三部门发布了组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知,评选出武汉、迁安、白城、厦门、镇江等 16 个海绵城市获得首批建设试点资格。作为首批试点城市,共获得了中央财政超过 200 亿元的资金支持,同时,每个试点城市签订了绩效目标任务,承诺在 3 年内建成并运行不少于 15平方公里的海绵城市示范区。2016 3月,三部门又联合下发文件,启动2016地下综合管廊和海绵城市建设试点城市申报工作。此次共有17个城市参加海绵城市试点竞争性评审,最终有14个城市入围第二批海绵城市建设试点名单。目前,第二批海绵城市已完成中期考核。

第一批、第二批海绵城市地区分布图

2.2   海绵城市相关政策法规

截止目前,至少有16个省份陆续制定出台推进海绵城市建设实施意见,成都、武汉等多个城市分别计划13年内投资超50亿元推进海绵城市建设。国家出台了一系列政策推进海绵城市建设,这些政策在建设理念、资金、试点选择、技术指导等方面对海绵城市建设起到支持和促进发展的作用。然而,实施先进的理念和技术必须有强有力的法律法规作为保障,只有通过法律的强制推行并配合相应的政策引导,才能有效推行我国海绵城市的发展。

海绵城市相关政策法规一览表

颁布时间

发布机构

政策内容

2002.  10. 1

全国人大

中华人民共和国水法( 主席令 9 届第 74 号)

2004.  7. 7

建设部、发改委

关于全面开展创建节水型城市活动的通知( 建城[2004]115 号)

2006.  6. 1

建设部

绿色建筑评价标准( GB/T50378  2006)

2007.  4. 1

建设部

建筑与小区雨水利用工程技术规范( GB  50400. 2006)

2012.  1. 12

国务院

关于实行最严格水资源管理制度的意见( 国发[2012]3 号)

2012.  4. 12

住房和城乡建设部、发改委

关于印发国家节水型城市申报与考核办法》和《国家节水型城市考核标准的通知( 建城

[2012]57 号)

2013.  3. 25

国务院办公厅

关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知(  国办发[2013]23 号)

2013.  6. 18

住房和城乡建设部

关于印发城市排水( 雨水) 防涝综合规划编制大纲的通知( 建城[2013]98 号)

2013.  9. 6

国务院

关于加强城市基础设施建设的意见( 国发[2013]36 号)

2014.  1. 1

国务院

城镇排水与污水处理条例

2014.  8. 8

住房和城乡建设部、发改委

关于进一步加强城市节水工作的通知( 建城[2014]114 号)

2014.  10. 22

住房和城乡建设部

关于印发海绵城市建设技术指南———低影响开发雨水系统构建( 试行) 的通知( 建城函

[2014]275 号)

2014.  12. 31

财政部、住房和城乡建设部、水利部

关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知( 财建[2014]838 号)

2015.  1. 20

财政部、住房和城乡建设部、水利部

关于组织申报 2015 年海绵城市建设试点城市的通知( 财办建[2015]4 号)

2015.  7. 10

住房和城乡建设部

关于印发海绵城市建设绩效评价与考核办法(  试行) 的通知( 建办城函[2015]635 号)

2015.  10. 11

国务院

关于推进海绵城市建设的指导意见( 国办发[2015]75 号)

2015.  10. 16

财政部、住房和城乡建设部、水利部

关于定期上报中央财政支持海绵城市建设试点工作进展情况的通知( 财办建[2015]86 号)

2016.  2. 25

财政部、住房和城乡建设部、水利部

关于开展 2016 年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知(  财办建[2016]25 号)

2016.  1. 22

住房和城乡建设部

关于印发海绵城市建设国家建筑标准设计体系的通知

2016.  3. 11

住房和城乡建设部

关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知( 建规[2016]50 号)

2016.  3. 24

财政部、住房和城乡建设部

关于印发城市管网专项资金绩效评价暂行办法的通知( 财建[2016]52 号)

3.     海绵城市规划管理面临的问题

《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见(国办发〔201575号)》中明确提出海绵城市建设应加强规划引领,包括三个方面,科学编制规划、严格执行规划、完善标准规范等。海绵城市规划是海绵城市建设的指引,也是规划管理部门开展城市管理的依据。海绵城市规划作为一个新的规划内容,在规划管理层面存在以下三个问题:

3.1   海绵城市规划不属于现行法定规划体系,难以定性, 实施性难度大

财政部、住房城乡建设部和水利部联合发文启动了海绵城市试点工作,住房城乡建设部起草并发布了海绵城市建设技术指南,并进一步推出了海绵城市专项规划编制办法,海绵城市规划是为了指导海绵城市建设开展的规划,具有极强的目标导向性,不属于现行的法定规划体系,但又涉及法定规划的部分内容,是一个比较综合的、专业多样的专项规划。海绵城市规划的编制主要依据《关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知( 建规[2016]50 号)》,其中对编制内容进行规定,在总体层面上能确定海绵城市建设的指标,但由于缺乏法定化的依据,实施时困难重重。

3.2   海绵城市规划是多系统工程,难以定量,多规协调难度大

城市涉及雨水的问题大部分由水利和市政两个部门分管,但还包城市环保、水务、园林等。海绵城市主要解决雨洪问题,因此涉及多部门及多个专业,但由于各专业间研究方向的侧重点不同,编制的规划侧重点也不同,如给排水专业负责前期研究、总体目标和指标的确定及分解;规划专业负责协调与其他专业的关系和建设管控;道路、园林等专业负责各指标的落实与详细设计等,多规协调难度大。编制海绵城市专项规划还需要进一步分工合作,经过全方位的论证与协调,低影响开发雨水系统、传统雨水管渠系统和超标雨水排放系统的内容才能被真正纳入到各层级规划、设计与实施等环节中,从而实现控制目标。

3.3   海绵城市考核指标类型多,验收管理难度大

验收考核是海绵城市建设工作的重要环节,城市规划、建设等相关部门在进行具体设计时应在施工图设计审查、建设项目施工、监理、竣工验收备案等管理环节加强审查,国土部门则应在用地规划符合性、控制指标符合性等方面做好审批,加强用地审批和监管,确保海绵城市建设相关目标与指标的落实。低影响开发设施多为生态型设施,受施工等因素的影响,对径流体积、径流污染等目标的控制能力存在着不确定性和随机性,单纯依靠施工图纸中的规模进行工程考量,未必能够真正验证预期的控制效果。同时国家颁发《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》(建办城函[2015635号),考核指标从水生态、水环境、水资源、水安全四方面给出了基本指标体系,其主要由年径流总量控制率、水环境质量、城市面源污染控制、污水再生利用率、雨水资源回用率等构成。海绵城市指标类型多样,大部分不能直接通过现场审查判断,有些指标需要长时间的运行方能见效,部分城市很难在近期完全实现高标准的考核目标,因此海绵城市的验收管理难度大。

4.     推进我国海绵城市规划管理的策略与建议

4.1   明确海绵城市规划层次和内容,融入现行法定规划体系

海绵城市作为专项规划不属于现行的法定规划体系,是针对海绵城市水环境的研究,但在贯彻海绵城市理念时又需要很强的操作性,保证海绵城市建设的有效开展。因此需将海绵规划与现行规划充分融合,将海绵城市建设要求法定化,指导海绵城市实施。

海绵城市规划法定化路径示意图

海绵城市关注的重点由最初的低影响开发技术的应用为主,到引入灰色基础设施的管渠系统,作为海绵城市的解决方案。但由于海绵城市涉及的部分多,面临复杂的协调工作,很难按照现有的规划体系开展海绵城市建设。应对“多部分,多领域,难执行”的特点,提出“海绵城市规划的3.0版本”,将“多规协同”作为主线,把总规、控规等法定规划的管控体系以及管控要素与海绵城市建设的管控目标与指标进行有机结合,保证海绵城市理念在法定规划体系中有效控制和落实,保证海绵城市建设管控的持续性。海绵城市涉及“多规融合”问题,在专项规划基础上,可借助现代先进的 BIM 技术,来衔接各部门规划、分区规划及衔接控制性详细规划来具体实现。


海绵城市规划发展脉络图



海绵城市规划与法定规划结合内容示意图

4.2   形成与各阶段规划指标匹配的控制指标体系,纳入用地建设条件

建立与各阶段规划(总体规划与详细规划)匹配的指标体系。在总体规划层面,落实海绵城市总体规划目标,并结合规划区的实际情况合理分解,形成适应自身的指标体系。同时与控规充分结合,转译成控规的控制要点,融入控规的管控体系,实现对海绵建设项目的建设指引。通过规划工作方式的转变带来规划管控上的创新,最终应实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”,提高海绵城市建设的整体性与可操作性。

同时为保证海绵城市在实施阶段的连续性,将年径流总量控制率、径流污染控制率、下凹绿地率、屋顶绿化率等指标作为城市规划许可的管控条件,纳入到规划国土行政主管部门的建设项目规划审批程序,引导和鼓励建设项目与主体工程同时规划、同时设计、同时施工、同时使用海绵设施。







海绵城市建设与控规衔接框架图




海绵城市规划与规划管理结合流程图

4.3   构建海绵城市数据中心,接入智慧城市管控平台

海绵城市建设管理过程中,要注重现代信息技术的利用和实施,要与国家正开展的智慧城市建设工作结合起来,努力建设智慧化海绵城市,实现实时监控数据统筹管理、协调和解决海绵城市建设中遇到的各项问题。智慧化的海绵城市建设,是结合了大数据、物联网、云计算等等信息技术手段,使数据可视化,管理数据化。未来,海绵城市可利用智慧城市的技术手段实现,如结合管网 GIS、供水调度管理、管网水力模型等系统,建立供水调度监测体系,构建智能供水调度管理信息平台; 为了防汛排水决策、方案和抢险行动更为快捷和准确,建立多平台的信息联网和积水监测系统。同时,智慧海绵城市可以推行建立数字化、精细化管理平台,通过物联网智能传感系统,主动发现问题,实现实时监测,使城市更加迅速地、智慧地、弹性地应对水问题。智慧海绵城市建设应建立“信息的监测收集→信息的传输→准确地指挥→迅速地执行→对结果进行反馈修正”的信息循环利用模式,只有这样才能使海绵城市高效、安全、智慧地运行。

5.     小结

逢大雨必涝,现已成为众多城市的通病,严重时直接影响居民生命与财产安全。海绵城市作为城市建设的新理念,是生态文明践行的重要抓手,也为内涝整治等城市水问题提供了系统性的解决方案,因此有效的规划管理工作是海绵城市规划开展和建设实施的重要保障。通过探索海绵城市规划与法定规划的融合及控制指标的法定化,实现海绵规划管理的制度化,为智慧城市建设提供支撑。

参考文献:

[1]       《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》 (国办发〔2015〕75 号)

[2]       《海绵城市建设指南——低影响开发雨水系统构建》(试行). 北京:中国建筑工业出版社,2015.

[3]       李俊奇,任艳芝,聂爱华,李小宁,宫永伟. 《海绵城市:跨界规划的思考》. 规划师论坛,2015.

[4]       田奎.《浅论海绵城市建设背景下的国土管理》. 城乡建设与发展,2016.

[5]       宋芳晓,张海荣.《我国海绵城市建设管理的问题和策略探析》. 城市发展研究,2016.


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